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上海高院首次发布行政审判年度十大典型案例(2017)

2019-01-21

上海高院首次发布行政审判年度十大典型案例(2017)

一、上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环保行政处罚案

【基本案情】

因群众举报,2016 年 8 月 17 日,被告金山环保局执法人员前往原告上海鑫晶山建 材开发有限公司(以下简称鑫晶山公司)进行检查,并由金 山环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进 行气体采样。同月26日,金山环境监测站出具了《监测报 告》报告显示,依据《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93) 规定,臭气浓度厂界标准值二级为20,经对鑫晶山公司厂界四个监测点位各采集三次样品进行检测,3#监测点位臭气浓度一次性最大值为25。2016年9月5日,金山环保局于 当日进行立案。经调查,于2016年11月9日作出《责令改正通知书》及《行政处罚听证告知书》 ,并向鑫晶山公司进行了送达。应鑫晶山公司要求,金山环保局于2016 年11月23日组织了听证。2016 年12月2日,金山环保局作出第 2020160224 号《行政处罚决定书》(以下简称被诉行政处罚 决定) 认定 3#监测点臭气浓度一次性最大值为25, 超出《恶 臭污染物排放标准》 (GB14554-93)规定的排放限值 20,违反了《中华人民共和国大气污染防治法》 (以下简称《大气 污染防治法》 )第十八条的规定, 依据该法第九十九条第(二)项的规定,决定对鑫晶山公司罚款人民币 25 万元(以下币种均为人民币) 。另查明,2015年以来,鑫晶山公司被群众 投诉数十起,反映该公司排放刺激性臭气等环境问题。2015 年9月18日,金山环保局曾因鑫晶山公司厂界两采样点臭 气浓度最大测定值超标对该公司作出行政处罚。

【裁判结果】

上海市金山区人民法院经审理后认为:被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是否正确是本案最大争议焦点。原告认为厂界恶臭来源于生产用的污泥,污泥属于一 般固体废物,其涉案行为应适用《中华人民共和国固体废物 污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》 )第六十八条第一款第(七)项及第二款的规定,不应适用罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定。该院认为,前者规制的是未采取防范措施造成工业固体 废物污染环境的行为,后者规制的是超标排放大气污染物的 行为;前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成,后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标 准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。本案中,被告接到群众有关原告排放臭气的投诉后进行执法检查,检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况,《监测 报告》显示臭气浓度超标,故适用《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定更为贴切和准确,且如前所述,本案 并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物,故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。被诉行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,在确定罚款幅度时,亦综合考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、 违法次数、配合调查取证情况、整改情况等因素,决定罚款25万元,罚款数额亦在法定幅度内,遂判决:驳回原告上海鑫晶山建材开发有限公司的诉讼请求。一审宣判后当事人未提起上诉。

【典型意义】

本案典型意义在于:环境法律规范法律适用交叉竞合较多,环境行政处罚的行政案件如何选择适用环境法律规范是法官需重点关注的问题。本案核心法律争议在于,堆积有固体废物的企业厂界臭气浓度超出国家排放标准时,是适用《大气污染防治法》还是适用《固体废 物污染环境防治法》 。前者第九十九条第(二)项规定了超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的情况的处罚,后者第六十八条第一款第(七)项及第二款规定了未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的情况的处罚。本案判决确立了最贴切法律适用原则。通过对两部法律各自条文的语义分析,结合案件情况,最终确定在厂 界臭气浓度超过国家排放标准时应适用《大气污染防治法》 第九十九条第(二)项规定进行处罚。同时,前述两部法律规定中的处罚幅度不同,适用处罚幅度更高的《大气污染防治法》对企业违法行为可起到更强威慑作用,符合环境保护利益衡平原则,对加强环保执法力度、提升环境治理效果具
有典型意义。

二、施某某诉上海保监局、中国保监会投诉 处理决定及行政复议决定案

【基本案情】

2010 年、2011 年原告施某某在太平洋人寿上海分公司购买了某保险产品,之后办理了减退保及期满结算业务。 2013 年原告又购买了某保 险产品,该产品缴费期三年,截至 2015 年11月4日已经缴满。2016年11月19日,原告至太平洋人寿上海分公司柜面办理领取了保险产品的祝福金和红利。2017年3月16日, 原告向上海保监局投诉称,太平洋人寿上海分公司及其工作人员在推销保险产品时存在诸多违法违规行为,要求上海保监局予以查处。被告上海保监局受理后,即要求太平洋人寿上海分公司就原告的投诉事项作出说明,向太平洋人寿上海分公司调阅相关保险产品的投保材料,调阅保单历次减保退 保资料,调取有关原告的两份电话录音,调取保险业务员王某的劳动合同,对太平洋人寿上海分公司相关负责人及涉案保全操作人员分别进行笔录询问,对王某进行电话询问,并向涉案保单通知寄发邮局调取了邮件寄发证明。根据调查取证情况,被告上海保监局于 2017 年 6 月 7 日作出投诉处理决定,对原告投诉事项分别进行了答复,认为并无证据证明保险公司和工作人员存在违法违规行为。原告收到后不服, 向被告中国保监会申请行政复议,中国保监会于2017年8月 28日作出复议决定,维持了投诉处理决定。其后,原告仍不服,以上海保监局和中国保监会为被告,起诉至法院,要求撤销投诉处理决定和行政复议决定。

【裁判结果】

上海 市浦东新区人民法院一审认为,被告上海保监局履行监管辖区内保险公司分支机构、保险中介机构以及保险从业人员的保险经营活动,查处保险违法、违规行为,维护保险市场秩序的监管职责,故其具有作出被诉投诉处理决定的法定职权。 被告上海保监局收到原告的投诉材料后, 依法予以受理, 向太平洋人寿上海分公司及其原工作人员王某调阅材料,进 行核查。经核查,原告的投诉事项均查无实据,被告上海保监局据此在法定期限内作出被诉投诉处理决定,逐项向原告进行答复,其认定事实清楚,证据充分,执法程序合法,适 用法律正确。故原告要求撤销被诉投诉处理决定的诉讼请求, 缺乏事实根据与法律依据。 中国保监会受理复议申请后, 依法进行调查,要求上海保监局就复议事项进行答复,审查后,在法定期限内作出被诉复议决定,并依法进行送达,其 认定事实清楚、复议程序合法、适用法律正确。因此,法院判决驳回了原告的全部诉讼请求。判后,经法院协调,被告再次组织原告及保险公司进行沟通,就本案相关争议最终达成谅解,当事人未提起上诉。

【典型意义】

本案的典型意义在于:该案是本市法院首次采用了远程开庭方式审理的案件,住所地位于北京的被告中国保监会通过互联网参加庭审,是法院应对“双被告”诉讼制度中积极探索的庭审新模式。合议庭在庭审中强化证据揭示,通过各方举证,进一步明确上海保监局的履职情况以及中国保监会行政复议情况,使原告认识到上海保监局对投诉举报的处理并无不当之处, 被告上海保监局负责人出庭应诉,搭建了良好的沟通平台。 案件当庭宣判后,被投诉的保险公司就有关工作人员客观存在工作不规范的问题,表示将进一步完善内部管理机制,并 愿意就原告的诉求进行协商。庭后在法院协调下行政机关组织双方进一步协商,关联争议妥善和解。

三、上海高夫食品有限公司诉上海市徐汇区市场监督管理局食品行政处罚决定案

【基本案情】

2016年825日,徐汇市监局收到来信举报,反映在第三人世纪联华徐汇公司购买的食品“多美 鲜黄杏杏仁奶酪”中英文标签没有对应关系,以扁桃仁冒充杏仁。2016 年 8 月 31 日,徐汇市监局依法立案调查。经查, 世纪联华徐汇公司从高夫公司采购并销售3批次共 96 盒进 口预包装食品“多美鲜黄杏杏仁奶酪” ,根据国家标准和相关行业标准,其配料表中“Almond Meal”应为“扁桃仁粉”而非其中文标签所标注的“杏仁粉”故违反《中华人民共和国食品安全法》 (以下简称: 《食品安全法》)第七十一条第三款的规定。2017 年 3 月 13 日,徐汇市监局向世纪联华徐汇公司作出行政处罚告知书,告知拟对其作出的行政处罚决定,该公司未作陈述、申辩。2017 年 4 月 7 日,徐汇市监局向世纪联华徐汇公司作出徐市监案处字[2017]某号行政处罚决定书, 对该公司处以没收违法所得人民币 900.92 元和罚款 25,000 元的行政处罚。现上述罚没款已缴纳。高夫公司对被诉处罚决定不服,认为被诉处罚决定证据不足,适用法律 错误,且明显不当, 损害了作为供应商的该公司的合法权益,遂诉至原审法院,请求判决撤销被诉处罚决定。

【裁判结果】

 上海市徐汇区人民法院一审认为,高夫公司作为世纪联华徐汇公司销售的进口预包装食品“多美鲜黄杏杏仁奶酪”的供应商,与徐汇市监局作出的被诉处罚决定有利害关系,故高夫公司在本案中具有主体资格。徐汇市监局在接到举报后, 依法展开了调查。经核查,该局认为世纪联华徐汇公司从高夫公司采购并销售3 批次共96盒进口预包装食品“多美鲜 黄杏杏仁奶酪” ,根据国家标准和相关行业标准,其配料表中“Almond Meal”应为“扁桃仁粉”而非其中文标签所标注的“杏仁粉” ,违反《食品安全法》第七十一条第三款的规定。徐汇市监局据此作出被诉处罚决定,认定事实清楚, 适用法律正确,程序合法,并无不当。高夫公司的诉讼请求 缺乏事实和法律依据,遂判决驳回其诉讼请求。高夫公司不服,提起上诉。 上海市第一中级人民法院二审认为, 根据《食 品安全国家标准预包装食品标签通则》 (中华人民共和国国 家标准 GB7718-2011)4.1.3.1 规定,预包装食品的标签上应 标示配料表,配料表中的各种配料应按 4.1.2 的要求标示具 体名称。而该标准 4.1.2.1.1 规定,当国家标准、行业标准或地方标准中已规定了某食品的一个或几个名称时,应选用其中一个或等效的名称。对于本案高夫公司与徐汇市监局争议 的“杏仁”及“扁桃仁” ,现行行业标准已作出了相应规定。 现有证据表明,涉案食品标签英文部分的配料表中有 “Almond Meal”字样,该标签中文部分的配料表中对应名称则为“杏仁粉” 。然而,根据前述行业标准对杏仁及扁桃仁的表述,杏仁与扁桃仁之间并非等效名称的关系,二者对 应的英文名称也不相同,在此情况下,涉案食品标签中文部 分以“杏仁粉”对应“Almond Meal”不符合上述行业标准的规定。高夫公司虽主张涉案食品标签中以“杏仁粉”对应 “Almond Meal”符合相关标准的规定,且符合相关词典、 专业工具书的翻译,但其所提出的标准相较于徐汇市监局提出的标准而言,并非现行**标准,而相关书籍的翻译亦不能替代行业标准对杏仁及扁桃仁的界分,更不能以此混淆杏 仁与扁桃仁分属不同物种种仁的事实,对高夫公司的上述主张,无法采信。故高夫公司要求撤销被诉处罚决定的诉讼请 求缺乏事实根据与法律依据,原审法院予以驳回并无不当。 二审遂驳回上诉,维持原判。

【典型意义】

本案典型意义在于:食品标签是食品成分、工艺、安全性的主要表现形式, 也是消费者了解食品、评价食品安全的重要参考。随着社会 经济的发展,食品安全越来越受到社会各界的重视,食品安 全监管行政行为也成为近年来行政争议多发领域。本案所涉及的是食品成分的正确标注问题,其虽然不直接影响到食品品质,但对于消费者知情权的实现以及正确的产品评价有着密切联系。法院审理中结合案件事实、相关行业标准对行政决定认定的违法情形进行了综合考量,对商家未正确标示成分的行为进行了明确,也对行政处罚决定的合法性进行了全面审查。对维护食品安全秩序和良好的食品监管环境具有积 极意义。

四、上海市黄浦区典艺馄饨店诉上海市黄浦区市 场监督管理局、上海市食品药品监督管理局行政许可不予延 展决定及行政复议决定案【基本案情】

上海市黄浦区典艺馄饨店(以下简称典艺馄饨店)位于上海市威海路某号。2013 年 11 月 14 日业主胡某某作为个体工商户,以典艺馄饨店为 名取得餐饮服务许可证,有效期限为 2013 年 11 月 14 日至 2016 年 11 月 13 日。2016 年 10 月 20 日,典艺馄饨店向黄浦市场局申请延续食品经营许可。黄浦市场局于同日受理, 当日进行了许可证延续现场核查,经核实确认典艺馄饨店经 营许可条件与原发证条件经比对,无本质变化。期间,因威海路92弄居民申请听证,黄浦市场局于2016 年 10 月 31 日 向典艺馄饨店和居民发出行政许可听证通知书, 并于同年 11 月 10 日举行听证,居民代表及典艺馄饨店经营者胡某某参加了听证。听证居民称典艺馄饨店影响居民正常生活,要求其改变业态。听证后,黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化,于 2016 年 11 月 11 日作出被诉《驳回决定》 ,文书中未指明具体适用的法律条款。典艺馄饨店不服,于 2017年 1 月 5 日向上海市食品药品监督管理局(以下简称市食药 监局)提出行政复议申请。后于同年3月31日作出被诉行政复议维持决定。原告不服,诉请撤销黄浦市场局所作被诉《驳回决定》及市食药监局所作被诉行政复议决定。

【裁判结果】

上海市黄浦区人民法院审理后认为:被告黄浦市场局 作为食品药品监管部门在食品经营许可审核过程中,应依照《食品经营许可管理办法》的规定,审查食品经营场所、食 品经营品种、经营人员、设备布局和工艺流程等条件是否符合食品安全标准。 《食品安全法》 《食品经营许可管理办法》并未将相邻关系人的通风、排污等相邻权益列为食品药品监 管部门许可审查的职责范围。本案系争许可事项是许可期限的延续。根据《行政许可法》第五十条的规定,行政许可的延续是对行政许可有效期的延长,不是对行政许可的重新审核,也不涉及对行政许可内容的改变。 《行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化,本案中相邻关系因素不属于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件,原告申请时其经营条件也未发生本质变化,因此也就不存在适用《行政许可法》第八条的事实基础。同时,被告黄浦市场局在作出被诉《驳回决定》前组织了原告、居民进行听证。 本案中被告黄浦市场局虽组织了听证,但在听证过程中并未告知原告拟处决定、相关证据和依据,客观上没有发挥听证程序的应有作用。另外,在《驳回决定》中未指明所适用的《行政许可法》 《食品经营许可管理办法》具体条款,虽然被告黄浦市场局在行政复议程序中进行了补强,但是亦属于行政程序上的瑕疵。考虑到本案原告实际经营业态、食品经营条件已经发生本质变化,已不具备原许可继续延续的客观 条件,因此责令被告黄浦市场局重新作出行政行为已无必要。因此,被诉《驳回决定》应予确认违法,相应被告市食药监局作为复议机关,维持前述违法之《驳回决定》 ,行政 复议决定亦属违法,应一并予以确认。据此,依照《中华人 民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项、第七十九条之规定,判决确认被告上海市黄浦区市场监督管理局 于 2016 年 11 月 11 日作出的黄食换许驳字 (2016) 某号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告上海市食品药品监督管理局于 2017 年 3 月 31 日作出的沪食药监复决字(2017) 第 4 号行政复议决定违法。 一审判决后,原、被告均未提起上诉。

【典型意义】

本案的典型意义在于:行政机关所作的行政行为没有相应的法律依 据,同时又侵犯了行政相对人的合法经营权,法院结合实际情况, 考虑其他法益,最终判决确认行政机关行政决定违法, 既体现了对小业者经营权的平等保护,也实现了行政诉讼的立法本意。行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段,也是对市场经营主体经营活动的保障。本案中,法院经审理认为典艺馄饨店的相邻纠纷不是食品药品监管部门许可审查的职责范围,同时,行政许可的延续不是对行政许可的重新审核,也不涉及对行政许可内容的改变,故不应适用 《行政许可法》第八条“客观情况发生重大变化”的规定。 本案从行政许可的法定条件出发对被诉行政决定进行了审查,体现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值,也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的要求,以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职 能。

五、张某某等诉上海市不动产登记局房地产抵押登记案

【基本案情】

卞某某是上海市普陀区镇坪路某处房屋产权人,张某某、张某彦是上海市徐汇区蒲汇塘路某处房屋共有产权人。2014 年 10 月 16 日,杨某某与卞某某签订借款抵押合同,约定卞某某为向杨某某借款 200 万元,以“镇坪路房 屋为抵押,还约定“另有抵押物蒲汇塘路房屋价值伍佰捌拾 万元正共为贰佰万债权担保,余额抵押”借款抵押合同没有张某某、张某彦的签名。次日,杨某某与卞某某共同至上海市普陀区房地产登记处申请办理镇坪路房屋房地产抵押登记手续。登记部门收取了抵押双方提交的房地产登记申请书、卞某某和杨某某的身份证明、 镇坪路房屋房地产权证书、 抵押借款合同等文件,并向申请人出具了房地产登记收件收据。卞某某、杨某某在提出镇坪路房屋抵押登记申请时,没有提交张某某、张某彦的房地产权证和身份证明,张某某、张某彦也没有亲自到登记部门提出办理蒲汇塘路房屋的抵 押登记申请。2014 年 10 月 21 日,上海市房地产登记处作出 普某号上海市房地产抵押权登记(以下简称“被诉抵押登 记” ) ,登记证载明房地产抵押权人杨某某,房地产权利人卞 某某,房地产坐落镇坪路 176 弄某室,建筑面积 88.61 平方米,债权数额200万元,债务履行期限 2014年10月7日至 2015 年10月17日止,附记: 余额抵押, 根据抵押合同约定, 另有蒲汇塘路房屋的共同为200万元的债务担保。张某某、张某彦知悉后不服,诉至法院,请求判决撤销被诉抵押登记中的附记内容。

【裁判结果】

原审法院认为,上海市房地产 登记处在张某某、张某彦本人未到登记部门提出蒲汇塘路房屋抵押登记申请、相关文件没有张某某、张某彦本人签名和缺少蒲汇塘路房屋权利证明的情况下作出了被诉抵押登记, 未依照法定程序要求履职,未尽到审慎审查义务,行政程序违法。且无相关证据证明张某某、张某彦愿以蒲汇塘路房屋作余额抵押。上海市房地产登记处在涉案房地产抵押登记证明附记中记载余额抵押,主要证据不足,判决撤销包括镇坪路房屋的抵押登记及蒲汇塘路房屋余额抵押的附记在内的被诉抵押登记。上海市不动产登记局、杨某某提出上诉。上海市第三中级人民法院二审认为,房地产抵押登记有专门的法律规定。登记机关对于附记的审查应当尽到审慎的义务, 记载事项应当慎重,不宜随意记载限制他人权利的内容。虽然房地产抵押登记行为中的附记行为不发生抵押登记的法律效力,但也可能对相对人的合法权益产生影响,如果附记中的利害关系人对于抵押事项并不知晓,或者无意按照抵押合同的约定去房地产登记机构办理抵押登记,那么在房地产抵押权登记证明附记栏里予以注记的内容就会出现不周延的情形,可能引发不必要的行政争议。本案中,卞某某、杨 某某共同申请办理镇坪路房屋抵押登记,并提供了房地产登 记申请书、身份证明、镇坪路房屋房地产权证书、抵押借款 合同等材料。镇坪路房屋的抵押登记符合法律规定,应当认定为合法有效。抵押借款合同中虽然约定了“另有抵押物蒲 汇塘路房屋为 200 万元债权担保,余额抵押”的内容,但张 某某、张某彦没有在抵押登记合同上签名,也没有到普陀区 房地产登记处作出相应意思表示。房地产登记机构仅依据合同表述而将该段文字内容记载于被诉抵押登记的附记栏中, 但是对蒲汇塘路房屋余额抵押之事项是否成立,没有进行审 查核实。因此,被诉抵押登记的附记行为主要证据不足,登记机构未尽到审慎审查义务。遂撤销一审判决,改判部分撤销被诉抵押登记附记栏中的记载内容。

【典型意义】

房地产登记对外具有公示效力,也是房产交易安全的重要保障,而房地产抵押登记中的附记内容,是对抵押登记的补充、备注 以及关联事实的记载。利害关系人如果认为抵押登记行为侵害其合法权益,有权提起行政诉讼。一审法院经审理认为,登记部门在原告未提出抵押登记申请、相关文件没有原告本人签名的情况下作出被诉抵押登记,属于认定事实不清,程序违法,故撤销了抵押登记。而房地产抵押登记及附记行为的法律适用、证据规则各不相同。故二审法院对房屋的抵押 登记以及余额抵押附记的合法性分别进行审查认定,既从依 法监督角度纠正了行政机关错误的附记事项,同时也最大限 度维护了抵押登记的公信力,衡平地保障了抵押权人、抵押 人以及利害关系人的合法利益,对稳定社会经济秩序提供了正确指引。

六、邢某某诉上海市公安局闵行分局治安行政 处罚决定案

【基本案情】

2017年3月24日19时许,原告邢某某在本市闵行区古美西路某房屋内与第三人李某某发生纠纷,并引发肢体冲突。经鉴定,李某某因外伤致左颈部皮肤挫伤,构成轻微伤。被告闵行公安局受案后进行了调查取证,对原告、第三人李某某、案外人李某、现场处置民警等进行了询问,根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定,认定原告有殴打他人的违法行为,故于 2017年5月19日作出被诉行政处罚决定, 对其作出行政拘留十日并处罚款二百元的行政处罚,并送拘留所执行。另查明,第三人李某某系1948年生人,在被诉行政处罚决定作出时,已满六十周岁。

【裁判结果】

上海市闵行区人民法院一审认为,本案中被告认定原告邢某某殴打第三人李某某事实清楚,但第三人在被诉行政处罚决定作出时,已满六十周岁,被告在对原告作出处罚时,未查明本案具有上述应当加重处罚的法定情节,故被告适用《治安管理处罚法》第四十三条第一款规 定对原告进行处罚,属适用法律错误,依法应予撤销,并根据本案的上述特殊情节,重新作出处理。遂判决撤销被告上海市公安局闵行分局于2017年5 月19日作出沪公(闵)行 罚决字〔2017〕某号《行政处罚决定书》 ;责令被告上海市公安局闵行分局应于判决生效之日起 30 个工作日内对原告邢某某殴打他人的违法行为重新作出处理。邢某某不服,提起上诉。上海市第一中级人民法院二审认为,被上诉人闵行公安分局作为本案违法行为地公安机关,依法具有作出被诉处罚决定的职权。 根据《治安管理处罚法》第四十三条之规定,对殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上一千元以下罚款。本案中,根据相关证据可以认定上诉人对李某某实施了勒颈等殴打行为,被上诉人据此认为上诉人实施了殴打行为,认定事实清楚,上诉人否认其实施殴打行为,依据不足,该院对此难以采信。鉴于事发时第三人已年满六十周岁,上诉人对其实施殴打行为,相应的处罚应当适用《治安管理处罚法》第四十三条第二款第(二)项之规定,被诉处罚决定适用该条第一款作出处罚,适用法律属错误,故原审法院据此判决撤销被诉处罚决定正确。故驳回上诉,维持原判。

【典型意义】

治安管理行政处罚是公安机关维护社会管理秩序,保障行政相对人身权、财产权等合法权益的重要手段。因此法院对该类行政行为的合法性审查,应该按照法定构成要件和法定裁量标准展开,这既对被处罚人具有法律意义,同时对于被侵害人也有法治保障意义。在治安管理行政处罚过程中,公安机关不仅应当全面调 查案件事实,同时还要正确适用法律,只有在正确认定相对人违法情节和相关事实的基础上,才能正确选择量罚标准。本案中公安机关虽然对相关事实进行了调查,但是对被侵害人的年龄未给予应有的关注,由此造成裁量规范选择不当,法院在查明事实后判决撤销该处罚决定,并责令公安机关重 新作出处理,体现了行政审判监督行政机关依法行政的应有 职能。

 七、陈某某诉上海市社会保险事业管理中心不予先 行支付决定案

【基本案情】

原告陈某某于2017年223日 向被告上海市社会保险事业管理中心(以下简称市社保中 心)申请工伤保险待遇先行支付,请求被告从工伤保险基金 中先行支付一次性伤残补助金等共计七万余元。同时提交: 无锡市人力资源和社会保障局所作《工伤认定决定书》 《劳 动能力鉴定结论通知书》 、劳动能力鉴定费缴款收据、无锡 市劳动人事争议仲裁委员会所作《仲裁裁决书》 ,证明相关 工伤情况及用人单位应当承担的工伤保险待遇;上海法院 《执行裁定书》 ,证明因用人单位无财产可供执行,故裁定终结《仲裁裁决书》的执行程序。被告2017年3月9日受理原告的申请后,经查用人单位参保地在上海市,但用人单位没有为原告缴纳社会保险费,故作出某号《办理情况回 执》 ,不予支付所申请的费用。原告不服,向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

【裁判结果】

合议庭经评议后认为, 原告认定工伤决定系无锡市劳动保障部门依法作出,原告提 供的仲裁裁决书虽根据《江苏省劳动合同条例》 《江苏省工 资支付条例》 《江苏省实施办法》等有关条款作出,与上海 市的相关补偿标准规定不尽相同,但已作为上海法院强制执行的依据,故原告的申请符合工伤保险基金先行支付的法定条件。被告应当按照生效法律文书所确定的标准先行支付, 然后向第三人追偿。考虑到原告发生工伤后治疗费用较高,且未获得任何工伤待遇,为原告能够及时获得补偿,开展后续治疗,一审法院尝试通过协调化解为当事人提供更为有效的救济。 在协调化解过程中经过承办法官走访、 释明和沟通, 被告从原告工伤实际情况出发,考虑到原告工伤发生后的治疗及案件执行情况,同意从工伤保险基金中先行支付给原告 一次性伤残补助金等相关费用。经法院释明后,原告愿意接受协调方案,遂撤回了起诉。案后,原告表示几年来历尽两地仲裁、执行、诉讼周折,终于获得工伤保险待遇,法院倾 情弱者所付出的不懈努力,感激承办法官多次协调化解纠纷所付出的辛勤工作,对法院的工作表示感谢。

【典型意义】

本案典型意义在于:社会保险基金先行支付制度在于使公民能及时获得社会保险救助。职工被认定为工伤后,经仲裁、 诉讼后仍不能从用人单位获得工伤保险待遇时,职工个人依法可以向用人单位所在地的社保经办机构书面申请基本保险基金先行支付工伤保险待遇。只要其申请符合工伤保险基金先行支付法定条件,受伤职工就能获得经济补偿,使相关权益得到切实救济。本案中法院通过行政诉讼中的协调化解 机制有效解决这类行政争议,既有利于迅速解决行政相对人的实际困难,避免诉讼程序空转,也有利于社会的和谐稳定,有利于增强公民、法人和其他组织对司法审判的法治期待, 进而实现定纷止争、案结事了的效果。

八、陈某某诉上海市虹口区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定案

【基本案情】

2007 年9月,陈某某夫妇买下保定路某门面房屋开店经营。2016年7月27日,虹口区政府作出《上海市虹口区人民政府房屋征收决定》 ,保定路门面房屋在征收范围之内。 该征收房屋用途被认定为居住房屋,通过房屋产权置换的方式补偿陈某某。陈某某认为其买下房屋用于开店经营时尚未出台居改非政策,所以未办理营业执照,但其每月缴纳营业税、城建税等税费200元,故该房屋应按非居住房屋进行估 价补偿。因房屋征收部门与陈某某在签约期内未能达成征收补偿协议,2017年3 月7日,房屋征收部门报请虹口区政府作出房屋征收补偿决定。同月 16 日,虹口区政府召开审理调解会,陈某某出席了调解,但未达成一致意见。虹口区政府经审查后认定,房屋征收部门提供的具体补偿方案合法、 适当,陈某某提出的要求缺乏事实及法律依据,于2017年330日作出沪虹府房征补〔2017〕某号房屋征收补偿决定,由房屋征收部门虹口房管局以房屋产权调换的方式补偿被 征收人陈某某,产权调换房屋地址为:本市金山石化一村某 号×室、某号×室,并由陈某某结清差价。陈某某不服,向法院提起行政诉讼。

【裁判结果】

上海市第二中级人民法院 一审认为:根据被征收房屋的租用公房凭证记载,该房屋用途为居住,并不是非居住用途,陈某某虽然将该房屋用于开 店经营,但并无营业执照,其要求按照非居住房屋补偿标准 给予安置补偿的诉求缺乏事实和法律依据。虹口区政府作出被诉补偿决定程序合法, 认定事实清楚, 适用法律法规正确。 遂判决驳回陈某某的诉讼请求。陈某某仍不服,提出上诉。 上海市高级人民法院判决驳回上诉、维持原判。在案件审理 过程中,本案一审承办法官曾多次组织陈某某与虹口区政府进行调解,但都因为双方分歧过大致调解未果。二审判决生 效后,陈某某主动联系一审承办法官,请求其继续主持与虹口区政府的案外和解。经过一审承办法官多次走访、协调, 2018年3月,陈某某与虹口区政府终于达成征收补偿协议。 双方当事人对一审承办法官耐心细致的工作作风给予高度评价,陈某某还专程送来锦旗表示感谢。

【典型意义】

本案典型意义在于:将实质性解决行政争议、切实保障行政相对人合法权益这一理念在审判全流程中生动实践,并判后深化延伸。即使在案件审结后,承办法官出于工作责任心,对于行政相对人确有合理诉求的,继续开展调解工作,督促并协助行政机关化解矛盾争议,力争做到 “案虽已结, 事仍可了”这对于充分发挥行政审判功能,推进行政机关依法行政,树立政府的良好形象,保障公民的合法权益,维护社会和谐稳定,都具有十分重要的意义。

九、致真餐饮公司诉长宁区 安全生产监督管理局、上海市安全生产监督管理局行政处罚 决定及行政复议决定案

【基本案情】

上海长宁致真餐饮有限 公司(以下简称“长宁致真公司” ) (2016 年 6 月 3 日注销)由上海致真餐饮有限公司(以下简称“致真公司” )投资设立。2016 年2月,长宁致真公司与上海悦宜建筑装饰有限公 司(以下简称“悦宜公司” )口头约定,将位于万都中心大 厦二楼致真酒家餐饮设施设备拆除项目发包给悦宜公司。双方未签订书面施工合同和安全生产协议,悦宜公司向长宁致真公司出具《拆除工程报价单》 ,嗣后悦宜公司进场施工。 同年2 月24日,悦宜公司与万某某达成口头约定,由万某某负责致真酒家场地内通风管道的拆除。次日上午,万某某 与张某某等人来到致真酒家,共同对通风管道进行拆除作业。当天下午,张某某在作业时发生意外,后经抢救无效死 亡。事故发生后,长宁安监局牵头,会同上海市长宁区监察 局、上海市长宁区总工会、上海市公安局长宁分局、上海市长宁区人民政府虹桥街道办事处并邀请上海市长宁区人民 检察院组成事故调查组,经现场勘查、调查取证,于 2016 年 3 月 30 日形成《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25” 高处坠落死亡事故调查报告》 ,其中认定长宁致真公司未经 审核,违法将施工项目发包给不具备安全生产条件的作业单位,对事故发生负有次要责任,建议长宁安监局给予行政处罚。同年 4 月 11 日,长宁安监局对长宁致真公司涉嫌违法行为进行立案。经处罚前告知程序、举行听证会,于同年 7 月 8 日作出《行政处罚决定书》 ,决定给予长宁致真公司罚款人民币十万元。致真公司不服,向市安监局申请行政复议未果后诉至法院,请求判决撤销上述行政处罚决定及行政复议决定。

【裁判结果】

上海铁路运输法院一审认为:长宁致真公司拆除餐饮设施设备系该公司终止餐饮服务业务后必要的收尾性活动,应当将其理解为该公司的生产经营项目。 长宁致真公司在选择项目承包对象时,违法将项目发包给悦宜公司,违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定, 故长宁安监局作出被诉处罚决定,认定事实清楚,适用法律正确, 处罚幅度适当。 市安监局作出的被诉复议决定经审查, 亦无不当。 故判决驳回致真公司的诉讼请求。 致真公司不服, 提起上诉。上海市第三中级人民法院二审认为:长宁致真公司终止餐饮服务业务后拆除设备、拆除装潢作业理应属于生产经营项目。涉案拆除设备、拆除装潢作业涉及登高作业,属于特种作业的范畴,悦宜公司临时召集的操作人员既未取得国家规定的特种作业证件,现场也无应有的安全设施设 备,不能称为具备应有的安全生产条件。从《安全生产法》 第四十六条、第一百条的立法本义而言,长宁致真公司将其 生产经营项目对外发包,未选择具有安全生产条件和资质的企业承包,未建立安全生产制度进行督促与管理,是造成涉案生产安全事故的原因之一。 综上, 长宁安监局据此按照 《安 全生产法》第一百条第一款的规定,对其作出的行政处罚正确。一审判决应予维持,故判决驳回致真公司的上诉。

【典型意义】

本案的典型意义在于:法院通过对《安全生产法》 第四十六条及第一百条规定的全面阐述与适用,查明原告存 在发包过程中未对承包方尽到审查责任,忽视承包企业应具备的安全生产条件与资质,且未签订安全生产协议等情形, 故原告应对安全事故的发生承担相应责任。一、二审法院案 件审理过程明确了相关法律适用规则,深度剖析了案件争议 焦点,特别是对于“生产经营项目”以及“不具备安全生产 条件”这两个概念理解的阐述,对生产经营企业深层次理解 安全责任,全面重视安全生产的监督与管理具有现实意义。

 十、王某某诉上海市律师协会不予准许执业许可决定案

【基 本案情】

2016年4月8日,王某某在网上向上海市律师协会 (以下简称“市律协” )提交实习证申请表,该申请表中载明,实习事务所是上海某律师事务所,实习证类别为专职。同月 11 日,王某某向市律协提交书面材料,其中有劳动报社人力资源部于 2016年4月6日出具的《内退及人事档案存放证明》 ,说明王某某社保金和公积金目前仍由该报社缴纳。 市律协当场告知要求王某某予以补正。 2016 年 5 月 4 日, 市律协针对王某某的申请,出具了《关于王某某申请律师执 业人员实习证有关问题的回复》 (以下简称“被诉回复” ) , 内容为:根据《上海市律师协会预备会员规则》 (以下简称 《预备会员规则》 )第五条规定,申请实习人员需要提交与接受其实习的律师事务所签订的劳动合同及律师事务所依法为其缴纳社会保险的证明。你不符合申请律师执业人员申请条件,市律协不予受理。2016 年 10 月,王某某诉请撤销 被诉回复;对市律协制定的《预备会员规则》第五条第(六) 项一并进行规范性文件审查。

【裁判结果】

上海市徐汇区 人民法院一审认为:市律协根据《预备会员规则》规定,认 为王某某实习材料中缺少与接受其实习的律所签订的劳动合同及依法为其缴纳社会保险的证明等,在王某某未予补正的情况下,市律协出具了被诉回复,并无不当。同时,市律协系社会团体并非行政机关,根据《中华人民共和国行政诉 讼法》第五十三条之规定,本案市律协制定的文件并不属于行政诉讼规范性文件审查的范围。遂判决驳回王某某的诉讼请求。王某某不服,提起上诉。上海市第三中级人民法院二 审认为:一审认定《预备会员规则》不属于一并进行规范性文件审查的范围正确,本案主要争议焦点是被诉回复的法律 适用是否合法。从《律师法》和《申请律师执业人员实习管 理规则》的相应规定内容来看, 《预备会员规则》第五条第六项并没有违反法律、法规、规章的相关规定,也不与上述规定相抵触。因此,被上诉人依据《预备会员规则》作出被诉回复于法有据。另,遵守律协行业规则是从事律师职业的应有承诺。遂判决如驳回上诉,维持原判。

【典型意义】

案的典型意义在于:律师协会作为法律法规授权的自治性组织在其职权范围内作出的管理行为,根据新行政诉讼法及其司法解释应确认其行政诉讼的被告主体资格。其次,本案为 法律法规授权组织制定的规范性文件是否应作为附带审查对象提供了实践样本。律师协会不属于行政机关,其制定的 规范性文件的审查不属于《行政诉讼法》第 53 条规定的附带审查规范性文件范畴,但人民法院仍然可以在行政案件审理过程中对之进行适用性审查,在不违反上位法的情况下, 可作为认定行政行为合法的依据。第三,案件的审理实现了保障律师协会依法履职与司法监督的双重目的,既维护了授权组织依法自我管理的空间,也体现了司法审查的限度和深度。


李洪华律师

金融律师(全国)服务中心 主任

高级合伙人 律师

六法治金创立者

《金融法院与金融律师实务》一书已出版发行

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