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金融消费纠纷非诉讼解决机制研究

2017-03-22

金融消费纠纷非诉讼解决机制研究

 

 


非诉讼纠纷解决机制,即替代性纠纷解决机制(ADR),是司法诉讼以外的各种纠纷解决方式的总称。近年来,非诉讼纠纷解决机制在各国金融领域的运用出现了社会化和专业化的趋势,独立第三方解决机制兴起,集中体现为金融督察服务制度在世界范围的迅速推广。本文在分析我国金融消费纠纷非诉讼解决机制发展现状的基础上,借鉴国际先进经验,对我国构建独立第三方金融纠纷解决机制提出了相关建议。

 

我国金融消费纠纷非诉讼解决机制发展现状

 

   (一)金融机构的内部处理机制。通过金融机构直接处理消费者投诉,为纠纷双方提供了直接对话与协商的平台,不需要第三方力量的介入,是最为快捷、低成本的处理方式。近年来,一行三会就机构设置和内控制度等方面对金融机构内部处理机制建设进行了规范。但目前来看,仍有部分金融机构存在认识不足、执行不力的问题,消费者满意度不高。

 

   (二)金融行业协会的投诉处理机制。由金融行业协会成立专门机构处理成员单位与消费者之间的纠纷,其处理方式主要是调解。在证券业领域,中国证券业协会于2012年出台了《证券纠纷调解工作管理办法(试行)》,在中国证券业协会成立证券纠纷调解中心,负责调解处理证券领域纠纷。在保险业领域,保监会于2012年与**人民法院联合下发文件,要求保险行业协会成立保险行业调解组织,建立保险纠纷诉讼与调解对接机制。此外,在人民银行推动下,广东省江门、惠州、茂名等地积极探索建立金融自律组织的消费纠纷处理机制,覆盖范围为整个金融行业。行业协会的消费者投诉处理机制丰富了金融消费纠纷解决途径,但行业协会宗旨主要在于促进全体成员的集体利益,纠纷解决仅仅是其职能之一,其中立性、公正性容易受到消费者质疑。

 

   (三)一行三会的投诉处理机制。近年来,金融监管部门的消费者保护职能不断加强,一行三会均设立了金融消费者权益保护机构,负责处理消费者投诉。一行三会处理消费者投诉的方式主要包括行政调解和行政裁决,其处理机制权威、公正、高效,消费者信任度高。但一行三会的投诉处理本质上是行政行为,作用范围有限,例如无权对纠纷双方具体民事权利义务的再分配进行裁决,因而难以完全满足消费者的心理预期。

 

   (四)金融仲裁机制。近年来,上海、广州、成都等地仲裁委员会纷纷设立了专门的金融仲裁机构,制定金融仲裁规则,大大提升了金融纠纷解决的专业性和高效性。不过金融仲裁程序的启动,以双方当事人事前自愿达成仲裁协议为前提条件,目前看来金融仲裁的应用范围较为有限。

 

   (五)消费者协会的投诉处理机制。消费者协会处理消费者投诉的方式主要包括调查、调解等。但由于工作人员金融专业知识不足、金融机构配合的积极性不高等因素,消费者协会在金融纠纷解决中的作用比较有限。

 

金融纠纷解决是一个系统性工程,需要各种手段和力量充分发挥各自优势,构建多元化纠纷解决机制,满足不同需求和价值取向。但综合我国实际情况来看,金融纠纷非诉讼解决方式仍有待丰富,各种方式的协调衔接有待完善,尤其是民间性、专业性的第三方纠纷处理机制基本处于空白状态,未在金融机构、行业自律组织、监管部门的纠纷处理机制之外形成有效补位。因此,有必要借鉴国际先进经验,构建我国独立第三方金融纠纷解决机制。

 

国外独立第三方金融纠纷解决机制的经验

 

近年来,各国金融消费纠纷非诉讼解决机制发展出现了社会化和专业化的趋势,独立第三方解决机制成为主流,集中体现为金融督察服务制度的兴起。金融督察服务制度指成立以金融机构为成员的民间组织,专门处理金融消费纠纷并进行调解或裁决的一种非诉讼解决机制,由于其具备专业性、独立性、中立性等优势,在很多国家和地区得到了广泛运用,如英国、澳大利亚、中国香港、中国台湾等。总体来看,金融督察服务制度主要有以下特点:

 

(一)法律性质是独立第三方金融纠纷解决机制。集中表现在三方面:一是民间性。金融督察服务组织吸纳金融机构作为成员单位,是公益非营利性的民间组织,不具备行政执法权和处罚权。二是独立性。金融督察服务组织在人事、财务和业务方面都具有较强独立性,监管当局不得随意干涉。三是中立性。金融督察服务组织是完全中立的第三方机构,独立于消费者和金融机构,也不是金融行业自律组织。其与金融行业自律组织的主要区别在于,行业自律组织的主要宗旨是促进行业整体利益,其职责包括行业自律、维权、协调及服务等内容,纠纷解决功能具有从属性;金融督察服务组织虽然以金融机构为成员,但其独立第三方的性质决定了其并非金融行业的利益代表,而是以独立、中立、公正地处理金融消费纠纷为宗旨。

 

(二)管辖方式分为强制管辖和自愿管辖。金融机构纳入金融督察服务制度分为强制管辖和自愿管辖两种模式。强制管辖指由法律强制规定金融机构加入金融督察服务组织。自愿管辖指由金融机构自主选择申请加入金融督察服务制度,具体操作上可以由金融机构申请成为金融督察服务组织的会员,或由金融机构、消费者与金融督察服务组织签订三方协议接受案件管辖。

 

(三)处理方式实行调解和裁决相结合。金融督察服务组织的纠纷处理方式通常包括调解和裁决两种,并实行调解优先的原则。据统计,金融督察服务机构处理的绝大多数案件都能在调解环节得到妥善解决,以2008年的数据为例,在英国92%的案件通过调解结案,而在澳大利亚这一比例高达98%

 

(四)程序设计体现对金融消费者的倾斜保护。一是金融督察服务组织的运行费用分担以金融机构为主、消费者为辅。二是通常规定调解失败的,提交裁决的申请权在消费者,金融机构须无条件接受。三是最终裁决结果通常对消费者并无约束力,裁决是否生效取决于消费者是否接受。四是在消费者提交投诉的形式要求宽松、消费者举证责任淡化等方面的制度安排都体现了对消费者的倾斜保护。

 

金融督察服务制度提供了高效便捷、非对抗的纠纷处理方式,具有重大实践价值:一是效率性价值,其时间和费用成本方面都显著低于诉讼;二是自治性价值,一般由当事人尤其是消费者自主选择纠纷解决方式、程序、结果等,充分体现了尊重当事人意思自治;三是灵活性价值,处理程序上融合了和解、调解、裁决等方式,具有较强的弹性和灵活性;四是平等协商价值,致力于减少纠纷双方的对抗,增加协商和解的机会,提升当事人对处理结果的认同度。

 

构建我国独立第三方金融消费纠纷解决机制的建议

 

构建我国独立第三方金融纠纷解决机制,需要借鉴各国金融督察服务制度的先进经验,同时要充分考虑我国的现实情况。根据这一思路,近期人民银行成都分行已经在辖区德阳市和绵阳市启动了金融消费纠纷非诉讼解决机制试点工作,主要内容是建立以金融机构为会员单位的金融消费纠纷评议协会,通过调解和评议的方式处理金融消费纠纷的机制。结合试点情况,提出对我国独立第三方金融纠纷解决机制制度框架的初步建议如下:

 

(一)推动建立独立第三方金融纠纷解决机构。成立金融消费纠纷评议协会(以下简称评议协会)作为独立第三方金融纠纷解决机构,在人民银行等金融监管部门的指导下,以公正高效地处理金融消费纠纷为宗旨。评议协会独立于金融监管部门,也不同于行业自律组织,其法律性质是一个非营利性的民间组织,条件成熟可以成立社会团体法人。评议协会吸纳银行、证券、保险等金融机构为会员,实现金融领域全覆盖,以弥补银行、保险、证券监管部门和行业协会调解机构在基层覆盖不足的问题。实行自愿管辖原则,即金融机构入会自愿。评议协会应制定章程,对协会职责、组织机构、经费管理、会员权利义务等内容进行规定,评议协会依据章程开展活动。

 

(二)坚持消费者投诉免费原则。与仲裁、诉讼等纠纷解决方式由败诉方承担费用的做法不同,金融消费者通过评议协会处理纠纷一律免费。评议协会的经费来源主要包括会员单位缴纳的年费、会员单位支付的案件处理费、财政补助以及社会捐赠资金。

 

(三)坚持高效处置纠纷的原则。一是将金融机构内部处理作为评议协会受理消费者投诉的前置程序。二是采取争议调解和争议评议相结合的处理方式。评议协会应首先对纠纷双方进行调解,帮助双方达成调解协议;调解不成的,可以进入评议阶段,由评议协会做出评议决定。三是建立中立评估机制。依消费者申请,评议协会可以确定评估员就金融消费纠纷进行中立评估,对司法判决结果进行预测。

 

(四)明确处理结果的法律效力。根据2009年**人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定,纠纷双方达成的调解协议以及经金融消费者认可的评议决定(消费者接受评议决定的,金融机构必须接受,评议决定生效),就其中涉及的民事权利义务内容,具有民事合同性质,双方可通过以下途径维护自身权益:申请公证机关公证并赋予调解协议和评议决定强制执行力;向法院申请支付令;申请法院确认调解协议和评议决定的效力。

 

(五)建立专业的调解员和评议员队伍。建议在评议协会成立专家团,作为金融消费争议调解和评议的人员库,可以聘请专家学者、律师、退休法官等具备法律金融专业知识和调解经验的人员,也可聘请金融机构、金融行业自律组织等的业内工作人员担任调解员和评议员,并严格实行回避制度和监督机制,以保障调解、评议工作的公正高效。


李洪华律师

金融律师(全国)服务中心 主任

高级合伙人 律师

六法治金创立者

《金融法院与金融律师实务》一书已出版发行

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